EL PRINCIPIO DE ORDINALIDAD

Carlos Arenas Posadas

29 de noviembre de 2024

Este artículo se publicó originalmente el 25 de noviembre en elDiario.es

El principio de ordinalidad en el ámbito de la financiación de las comunidades autónomas es un mecanismo con el que se quiere garantizar que una región mantendrá su posición en el ranking de generación de riqueza una vez se haya producido la redistribución territorial de los recursos entre comunidades ricas y comunidades pobres.

Su aplicación trata de evitar que comunidades que aportan más a la caja común de la hacienda pública tengan menos recursos por habitante para abordar sus competencias en servicios públicos que las que aportan menos. La aplicación del principio de ordinalidad está en el acuerdo entre el PSC y ERC para investir a Salvador Illa como presidente de la Generalitat; en base al mismo, Cataluña gestionaría la recaudación de los impuestos allí generados por lo que dejaría de aportar entre 6.000 y 13.000 millones de euros a la caja común del Estado.

A menos que el Estado reduzca su gasto o que aumente sus ingresos y los distribuya entre las comunidades, el “cupo” catalán va a alterar los principios de solidaridad interterritorial tal y como hoy lo entendemos. Si se aplicara el principio de ordinalidad, Andalucía, que hoy recibe unos 600 euros por habitante más de lo que aporta, podría ver recortada esa cantidad. Cataluña, que recibe 300 euros por habitante menos de lo que aporta, podría ver compensado ese déficit. En Alemania y en otros estados federales, las regiones que más aportan son las que más reciben.

Estamos los andaluces muy acostumbrados a que se nos tache de pedigüeños; incluso se ha escrito que en la Comunidad Autónoma andaluza se viene aplicando, desde comienzos de los años ochenta, una política económica presidida por la estrategia del “subdesarrollo racional” que consiste en admitir la incapacidad de los andaluces para converger con las regiones ricas mientras se recoge la siembra victimista para que la solidaridad de otros pueblos sostenga las necesidades de los ciudadanos, reproduzca las políticas clientelares de los partidos en el gobierno o sea transferida, como ocurre hoy con Moreno, y a cachitos, a entidades privadas en los campos de la sanidad, la enseñanza, la dependencia, etc.

En esta situación, vuelve a ser pertinente la pregunta respecto a la incapacidad de Andalucía para que, convergiendo con la renta media de España, pueda aportar más a la caja común y que, por tanto, su población tenga más derechos y mejores servicios públicos. Habría que aludir a razones históricas, institucionales que han derivado en un modelo productivo intensivo en actividades rentabilistas y de escaso valor añadido, pero también, lo que ahora nos interesa, a la pertinaz política fiscal del actual gobierno de la Junta en favor de la reducción de impuestos sobre los que tiene competencias normativas y de gestión: el 100 % de los impuestos sobre patrimonio, sucesiones, donaciones, impuesto de transmisiones patrimoniales, impuesto de actos jurídicos documentados y tasas de juego, y el 50 % sobre el IRPF.

Andalucía solo cubre el 46% de su presupuesto con los impuestos recaudados en la región [1]. La Junta de Andalucía es, junto a Madrid, la única comunidad española que ha suprimido el Impuesto sobre el Patrimonio –en Cataluña se generan unos 600 millones por ese concepto-, lo que sin duda beneficia a la minoría que posee grandes propiedades rústicas y urbanas –el 5 % de los andaluces posee el 55 % del patrimonio privado-, al tiempo que está indicando que la inversión más rentable aquí es la adquisición de bienes inmuebles, la privatización y especulación de suelo o vivir de la renta antes que invertir en actividades productivas que contribuyan a la convergencia económica y social con el resto de España.

Con el mismo objetivo se han implantado bonificaciones para el impuesto de sucesiones y donaciones que viene decayendo en los últimos años; en 2023 se recaudaron por este concepto 260 millones, 39 millones menos que el año anterior. Quiere esto decir que la herencia, y no el mérito personal, sigue siendo clave en la estratificación de la sociedad andaluza. En Cataluña, el gravamen oscila entre el 7 y el 24 % y la recaudación en 2023 se acercó a los 1.000 millones de euros.

Otro impuesto sobre el que la Junta tiene competencia absoluta son los impuestos de transmisiones patrimoniales que gravan las transferencias de propiedad y los actos jurídicos documentados. En Andalucía, dependiendo de los bienes transferidos, el gravamen que estaba en el 10 % se ha reducido al 6 y el 7 %, el mismo que en Cataluña. En Andalucía se han recaudado por este concepto unos 2.400 millones de euros en cinco años; en Cataluña, también 2.400 millones, pero sólo en 2023. Incluso el impuesto al juego está menos gravado en Andalucía -15 %- que en Cataluña -20 %-.

Los ayuntamientos andaluces tienen plena competencia para fijar el gravamen del Impuesto de Bienes Inmuebles; en Sevilla, el tipo general es del 0,67 % del valor catastral de la propiedad; el tipo aplicable es el mismo para el propietario de la vivienda que habita, para el casero que especula con la propiedad y para el dueño del piso turístico al que, al menos, se le han suprimido las bonificaciones. Además, están exentos de pagar IBI la Iglesia católica –pese a las inmatriculaciones- o las escuelas concertadas, que vienen a ser lo mismo. Las propiedades destinadas a uso comercial pagan el 1,12 %. En todos los casos en los que la propiedad se destina a la obtención de una renta, el gravamen es ridículo; no hay forma con esos criterios de mermar el parasitismo económico, de hacer que la propiedad decaiga en la jerarquía de las recompensas al capital.

La Junta de Andalucía tiene competencia normativa sobre el 50 % del impuesto sobre la renta de las personas físicas, IRPF, y también en este caso, se ha procedido a la rebaja de los tramos del impuesto, con especial deducción para los más ricos; el 18 % de los andaluces con mayores rentas han visto reducida su contribución un 39 %; el IRPF recauda el 12,8 % del total de la recaudación autonómica andaluza; en Cataluña es el 43,3 % del total.

Afirma la Junta que rebajando impuestos se recauda más porque el dinero que no se paga en impuestos se gasta en beneficio de la actividad económica; de hecho, en 2023, la recaudación se incrementó un 20,7 % más que el año anterior; ese incremento se ha producido por los aumentos del IRPF y del IVA; los del IRPF por el aumento de trabajadores cotizantes especialmente en sectores tan precarios y poco sostenibles como la hostelería y el turismo –como diría Mandeville, los pobres siguen comiendo de las migajas que caen de la mesa de los ricos-; el IVA, por el incremento de la demanda pero, sobre todo, por el aumento de los precios como consecuencia de la guerra de Ucrania.

Tanto en uno como en otro impuesto, la recaudación podría ser mayor sin la permisividad de las autoridades con la economía sumergida –el 27 % en Andalucía- o con el fraude en el IVA. La falta de inspección en las empresas y la permisividad con el pago “sin IVA” parece formar parte de una estrategia política que procura una “distributional coalition” de los dueños del capital, grandes y pequeños, para sortear las responsabilidades fiscales.

El argumento típicamente neo-liberal de que reduciendo impuestos se atraen capitales es un trampantojo; competir con Madrid en hacer dumping fiscal es ganas de hacer trampas al solitario; para atraer inversiones que no sean improductivas se necesitan aditamentos estructurales, institucionales y políticos de los que Andalucía carece en buena medida. El capital no va, por muchas facilidades fiscales que se le dé, allí donde no hay know how, donde se carece de redes y clusters que faciliten el negocio.

Los datos son tozudos. La inversión extranjera en Andalucía es el 2 % de la española –nuestra población es casi el 18 %-; en Madrid, la inversión extranjera es del 74,8 %. Andalucía no converge ni siquiera con los niveles de renta medios del país y la responsabilidad del atraso relativo no hay que buscarla fuera. El PIB de la comunidad es 13,4 % del PIB español, casi cinco puntos menos que lo que le correspondería por población; la renta media de los andaluces -21.000 euros- es una cuarta parte inferior a la media española, igual que hace un siglo; una estructura de recompensas basada en extraer rentas de la propiedad y en actividades de bajo valor añadido –agricultura, hostelería, turismo, construcción, etc.- y bajos salarios son responsables directos de la dificultad para remontar el vuelo.

En esa situación de infradesarrollo, repugna el desprecio darwinista que los socios de la “distributional coalition” tienen con la mayoría de andaluces; no importa que en Andalucía se encuentren los pueblos y los barrios más pobres de España; que la tasa de pobreza -30,5 %- sea la más alta del país; no importa que Andalucía esté a la cola del gasto per cápita de la sanidad pública o de escuela pública. Todo sea por satisfacer a aquellos sectores sociales que sostienen que el pago de impuestos es un robo y votan para que se les rebaje o se haga la vista gorda por no pagarlos.

Con este panorama, con tan burdas maniobras para beneficiar a una minoría, reclamar mayores transferencias desde las comunidades ricas mientras se rechaza el principio de ordinalidad, tiene pocos argumentos para prosperar. Obviamente, para salir de este impasse se necesitan gobiernos que atiendan las necesidades de la mayoría social, impulsar políticas para producir un cambio en el modelo productivo y, en ese itinerario, modificar los criterios de financiación es muy relevante.

Desde las competencias normativas en materia fiscal que tiene la Junta de Andalucía se podrían establecer criterios que no sólo establezcan el principio del que más tenga más pague, sino la consecución del objetivo estratégico de desincentivar las inversiones no productivas, ejerciendo una mayor presión fiscal sobre buscadores de renta –las entidades privadas que viven del presupuesto público-, rentistas, especuladores, caseros y arrendadores turísticos serviría para desviar las inversiones hacia el capital productivo. Otra línea de trabajo sería incrementar la presión fiscal sobre aquellas rentas que provengan y reproduzcan las desigualdades sociales –las herencias y donaciones, los centros educativos y universidades privadas o concertadas-; es decir, estrategias que sirvan para levantar barreras de entrada al capital y hacer de la igualdad de oportunidades un factor determinante de la prosperidad.

El secular atraso andaluz requerirá por otra parte la activación de negociaciones y acuerdos bilaterales con el Estado. Ya no valdrán en la nueva etapa los tortuosos ajustes que han presidido la negociación entre comunidades autónomas sobre fondos de convergencia, de suficiencia y de competitividad. Será justo que las comunidades que más den más reciban, pero también que nos preguntemos por las causas históricas, institucionales y políticas por las que unas comunidades autónomas son más ricas que otras y, por consiguiente, habrá que negociar bilateralmente con el Estado, para que esa verdadera “deuda histórica” pueda ser corregida. España frustró el desarrollo andaluz desde 1873 imponiendo criterios proteccionistas y neo-coloniales en su política económica, dejándola en manos de caciques; lo volvió a frustrar al no llevarse a cabo la reforma agraria en 1931 que pudo salvar a la República y condenar a Franco; y de nuevo dejando sin aplicación las estrategias de desarrollo recogidas en el Estatuto de Autonomía de 1980, sustituyéndolas por las tramposas y fallidas recetas neo-liberales. España nos debe tres.

Enlaces:

[1] Andalucía solo cubre el 46 % de su presupuesto con los impuestos recaudados en la región.